Các cơ chế quản lý xung đột hiện tại

Định chế hoá hiểu một cách nôm na là xây dựng luật và chuẩn tắc nhằm quy định và kiểm soát các hành vi. Phủ định vũ lực không phải là từ chối hoàn toàn sức mạnh, mà cố gắng giảm thiểu nó bằng những cơ chế giải quyết khác văn minh hơn.

Định chế hóa là con đường tương lai không chỉ vì nó cung cấp cho tất cả các bên những tín hiệu nhất định để tiên đoán hành vi của đối phương mà còn giúp giảm chi phí giao dịch cho các hoạt động hợp tác. Việc các nước phần nào chấp nhận hạn chế mức độ tự do trong hành động, nhằm hướng tới mục tiêu đánh đổi lại lợi ích lâu dài của một cơ chế quản lý chung về cải thiện quản lý tài nguyên, an ninh hàng hải, tiến hành các nghiên cứu khoa học và quan trọng hơn cả trong thời điểm này là quản lý các tranh chấp về lãnh thổ và lãnh hải.

Trong quá khứ, Biển Đông từng có hai cơ chế chính thức giải quyết xung đột bằng luật. Một là sự chấp nhận tương đối của các bên tham gia với Công ước LHQ về Luật biển (UNCLOS) năm 1982 và thứ hai là thỏa thuận Tuyên bố ứng xử của các bên trên biển Đông (DOC) giữa Trung Quốc và ASEAN ký kết tháng 11 năm 2002.

DOC là biện pháp xây dựng niềm tin quan trọng, nhưng nó là một văn bản mang tính định hướng không ràng buộc, vì thế không phát huy được mấy hiệu quả trong thời gian gần đây. UNCLOS cũng đang gặp phải nhiều vấn đề về khả năng quy phạm hành vi khi sự diễn dịch của luật đang chia năm xẻ bảy.

Có thể kể thêm một số định chế quản lý xung đột phi chính thức như diễn đàn an ninh biển (ASEAN Maritime Forum) trong khuôn khổ Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF) vừa được thành lập vào năm ngoái với mục đích quản trị các vấn đề hàng hải tại biển Đông Nam Á. Cơ chế này tuy vậy vẫn còn trong trứng nước, và còn phụ thuộc rất nhiều vào lực đẩy lợi ích của các nước liên quan để trở thành tiếng nói có trọng lượng.

Trong một trật tự được quy phạm bằng pháp trị, ba điều đáng lo ngại là (i) còn nhiều vùng sáng tối luật chưa bao phủ, (ii) có luật như những bên liên quan từ chối sử dụng luật và (iii) không có một cơ quan đứng ra làm nhiệm vụ chế tài, nếu có người vi phạm. Phân tích điểm yếu của các định chế quản lý xung đột tại biển Đông hiện nay cho thấy ba điểm lo ngại trên đồng loạt hiện hữu.

Yếu thế tương đối của các thể chế pháp lý và những chuẩn tắc chung, mà cụ thể là qua việc thiếu vắng của một bộ quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông mang tính ràng buột pháp lý (Code of Conduct- COC) và sự diễn dịch khác biệt giữa các nước với nhau (mà chủ yếu về phía Trung Quốc) về UNCLOS, đồng nghĩa gia tăng trọng lượng của xu hướng sức mạnh. Sự lệch pha này chỉ có thể rút ngắn khi một COC thành hình, lồng trong đó là một thống nhất bằng bằng văn bảng về cách hiểu và diễn dịch UNCLOS.

Đối thoại giữa các bên phải được thực hiện để đạt một sự hiểu biết thông thường, các nguyên tắc cơ bản của pháp luật về biển, đặc biệt là quyền và nghĩa vụ trong vùng đặc quyền kinh tế. Một cơ sở pháp lý tạo căn bản cho cuộc thảo luận này có thể được cung cấp bởi Hướng dẫn di chuyển hàng hải và không vận trong vùng đặc quyền kinh tế và Bản ghi nhớ CSCAP số 6 – Thực hành của Luật các vùng biển trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương.

Lựa chọn sức mạnh hay thể chế?

Câu hỏi đặt ra là các nước tham gia có đồng ý về một trật tự pháp lý mới tại Biển Đông hay không? Một câu trả lời phủ định hay khẳng định rõ ràng quả là không đơn giản.

Hiện nay khoảng cách về cách tiếp cận bài toán tranh chấp của mỗi bên vẫn đang tồn tại, và có xu hướng lan rộng. Sự khác biệt này phản chiếu từ tương quan sức mạnh (hay cảm giác về sức mạnh) qua hai góc nhìn, nước mạnh và nước yếu.

Là một nước đang trỗi dậy, kinh tế lẫn quân sự, một mặt Trung Quốc muốn kiến tạo lại một trật tự khác trong những điểm mà mình bất lợi từ trật tự cũ hình thành sau thế chiến thứ hai do các nước Phương Tây chủ đạo. Mặt khác, quá trình xây dựng trật tự này phải vừa có lợi, nhưng cũng vừa không tốn kém, đặc biệt hạn chế phải vào cuộc chơi liều lĩnh quân sự với hạm đội của các cường quốc mạnh hơn.

Ngược lại, đối với các nước ASEAN, sức mạnh dù hợp quần cũng chỉ mang ý nghĩa chính trị và biểu tượng, đòi hỏi mức độ mở rộng cuộc tranh chấp nội bộ thành cuộc thương thuyết quốc tế. Chủ quyền hải đảo phải trở thành chủ quyền lãnh hải, bao gồm tất các nước thụ hưởng lợi ích di chuyển qua lại trong vùng. Tranh chấp song phương hay tam phương phải chuyển biến thành đa phương, với hy vọng gắn kết được nhiều liên minh.

Cũng với góc nhìn sức mạnh, nước Mỹ, siêu cường với khả năng hải quân vượt trội, vừa đóng vai trò thực tế như một người hành pháp và chấp pháp các luật lệ chung, có ba lựa chọn. Thứ nhất, là giữ nguyên quan điểm từ trước đến nay giữa vị trí trung lập trong bài toán tranh chấp lãnh thổ, nhưng phản đối tự phân định vùng hàng hải, ảnh hưởng đến việc di chuyển tự do trên biển Đông. Thứ hai,giữ vai trò người cân bằng lực lượng bên ngoài (offshore balancer) bằng cách hỗ trợ những nước khác yếu hơn trong khu vực làm đối trọng với sự gia tăng quyền lực của đối thủ tiềm năng đang lên vàthứ ba, ủng hộ thiết lập cơ chế an ninh vùng để kiểm soát hành động bá quyền không đi vượt khuôn phép.

Trước những động thái mang tính thách thức từ phía Trung Quốc qua hành xử của tàu hải giám, phân chia vùng lãnh hải hay tự diễn dịch UNCLOS phục vụ tùy theo lợi ích, nước Mỹ dường như đứng trước ngã ba đường. Những tín hiệu xuất phát gần đây từ Washington cho thấy chính phủ Mỹ có nhiều tiếng nói khẳng định lợi ích và sự cam kết hiện diện lâu dài tại châu Á. Tại Diễn đàn an ninh khu vực châu Á lần thứ 10 (Đối thoại Shangri-La 2011) Bộ trưởng Quốc phòng Robert Gates cá cược 100 đô-la đảm bảo rằng Hoa Kỳ sẽ tiếp tục hiện diện mạnh mẽ hơn tại Châu Á trong vòng 5-10 năm tới. Tại Hội nghị Diễn đàn ASEAN (ARF 18) ở Bali trước đây một tuần, ngoại trưởng Mỹ tiếp tục kêu gọi các bên giải quyết vấn đề bằng pháp lý và thông báo rằng, Mỹ sẽ đóng vai trò thúc đẩy quá trình này, khuyến cáo tất cả các quốc gia liên quan cần phân định chủ quyền theo Luật Biển quốc tế 1982.

Mặt khác siêu cường cũng đang đứng trước bài toán ngân sách và khó khăn tài chính, dẫn đến xu hướng đòi hỏi chính phủ xét lại các vấn đề quốc nội nên đặt làm ưu tiên hàng đầu. Cuộc tranh luận về nợ công giữa lưỡng đảng tại Quốc hội Mỹ vẫn còn trong vòng đàm phán, khiến cho bất kỳ cam kết hiện diện quân sự, hay giữa đảm nhiệm vai trò mạnh mẽ hơn tại trong hồ sơ tranh chấp Biển Đông không chỉ là bài toán địa dư chiến lược, mà còn cần được phân tích dưới góc nhìn kinh tế.

“Biển Đông hay là tôi” (hiểu như người dân đóng thuế Mỹ), quan điểm của một phân tích gia trên tạp chí Foreign Policy tháng 6 có thể xem như đại diện một trường phái trong công luận Mỹ đặt dấu chấm hỏi về phí tổn nước Mỹ phải gánh chịu và nhu cầu đứng mũi chịu sào đảm bảo “ô dù an ninh chung” cho khu vực Thái Bình Dương.

Nước yếu và nước mạnh bất tương quan về lực, vì thế không tương đồng với nhau về cách thức giải quyết giữa sức mạnh và thể chế. Nước mạnh dùng luật để xây dựng trật tự có lợi, ngược lại phần nào chấp nhận hạn chế hành vi của mình trong các quy phạm của pháp lý một mặt để đề phòng khi sức mạnh mình bị suy giảm, một mặt hạn chế các phí tổn “hành động” nếu trong mọi trường hợp đều phải tiến hành giải pháp quân sự.

Nước yếu chấp nhận luật pháp, ngược lại, theo đuổi bốn mục đích. Thứ nhất là thể chế tạo dựng diễn đàn để bày tỏ quan điểm. Thứ hai gắn kết tính chính đáng cho các hành xử của mình nếu nước lớn đơn phương hủy bỏ luật chơi. Thứ ba tạo cơ sở tiên đoán (hoặc phần nào) hạn chế khung hành động của nước mạnh hơn. Cuối cùng, định chế không phải là phương thức thần kỳ để giải quyết tất cả vấn đề, nhưng với nước nhỏ đó là một con đường tối thiểu để đảm bảo rằng các vấn đề đang còn mâu thuẫn được giải quyết pháp chế và chuẩn tắc, chứ không phải thế yếu thông qua tương quan máy bay, tàu chiến.

Thế cờ Biển Đông

Phân tích thế cờ tại Biển Đông chỉ ra điểm mấu chốt không chỉ đơn thuần là mối quan hệ giữa nước mạnh và nước yếu, nước lớn và nước nhỏ, mà được định hình bởi nhiều bên, phân tầng theo nhiều góc độ. Siêu cường Mỹ vẫn giữa vai trò số một, nhưng phần nào đang suy giảm, và không trực tiếp đụng độ lợi ích từ việc tranh chấp, vì vậy giữ nguyên hiện trạng là lựa chọn khả dĩ.

Các cường quốc thứ hai hay bậc trung như Nhật, Hàn Quốc, Úc hưởng lợi từ một trật tự ổn định, không xung đột, đồng tình ủng hộ thể giải quyết tranh chấp thức đa phương.

Các nước ASEAN tổn thương trực tiếp từ tiếp cận sức mạnh, vì thế cần luật hơn cần nắm đấm.

Trái banh bây giờ lăn về phía cường quốc đang lên Trung Quốc thông qua một giả định và hai câu hỏi. Giả định rằng nếu Bắc Kinh tự tin vào sức mạnh của mình sẽ vượt Nhật, vượt Mỹ, thì một trật tự mới (giống như những gì xảy ra trong lịch sử) cần được phải sắp xếp lại. Trung Quốc sẽ đi con đường nào, lựa chọn sức mạnh thuỷ lôi, tàu chiến, xe tăng để xây mộng “bá quyền” hay lựa chọn thể chế chấp nhận tự giới hạn mình vào luật, chuẩn tắc giữ vai trò “vương quyền” lãnh đạo dẫn dắt?

Và ở cái thế dự đoán giữa những kịch bản khó tiên đoán trước, cộng đồng thế giới cần phải làm gì. Nói một cách khác: nếu đồng ý “định chế hoá” như một cứu cánh, thì con đường nào dẫn đến tương lai?

Còn nữa

Tác giả: NGUYỄN CHÍNH TÂM

(tuanvietnam.vietnamnet.vn)